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PPP將走入理性繁榮年代

發布時間:2017-7-20 11:21:36  點擊數:5904

PPP將走入理性繁榮年代

國家發改委、財政部PPP專家庫雙庫專家、住建部中國會計學會PPP研究中心副主任 丁伯康

 

經過三年多的砥礪前行,我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。但是,PPP要長期健康發展下去,離不開一個良好的生態環境,與之相關的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題,也都需要得到解決。

2017年,將有望成為我國PPP立法進程中比較關鍵的一年。PPP立法不可能一步到位,是先條例后立法,還是采取其他方式分階段實現,都不重要,重要的是要按照政策和規范去操作。

今年全國兩會的《政府工作報告》中指出,深化政府和社會資本合作,完善相關價格、稅費等優惠政策,政府要帶頭講誠信,決不能隨意改變約定,決不能“新官不理舊賬”。這已經是連續三年在《政府工作報告》中提及PPP。

自2013年底以來,國家發改委、財政部密集頒布政策,大力推廣PPP模式。地方政府積極響應,推出了一大批PPP項目。隨著各項工作的落實以及項目落地的加快,在PPP具體實施過程中的問題也不斷出現,如選擇社會資本公平性和規范性不夠、對PPP模式風險披露和分配不足、PPP項目落地難、落地率低等現象。究其原因,其中有價格和稅費調整、改革不到位的因素,也有法律、金融、信用體系建設不健全的問題。因此,要深化政府和社會資本合作,就要深入研究和解決好當前我國在PPP方面存在的一切障礙和問題,真正實現PPP在中國的可持續健康發展。

 

 

 

 

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PPP前行路上有成功也有缺憾

在過去三年多的時間里,我國各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士,為了有效推廣和實施PPP模式,付出了極大的努力。各級政府部門圍繞推廣和運用PPP模式,全面發動,積極作為,做了大量卓有成效的工作。社會各界也廣泛參與,積極投身進來,為PPP項目的推進和落地,發揮了不同程度的作用。PPP在立法研究、政策制定、知識普及、操作指導以及項目落地等方面,都取得了前所未有的成績。

經過短短的三年,我國在PPP項目的投資規模、入庫數量、覆蓋范圍等方面,已經把任何一個發達國家都遠遠地拋在了身后。據財政部PPP(政府和社會資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項最新數據顯示,截至2016年12月,全國入庫的PPP項目數量已達到11260個,投資額達到13.5萬億元;其中已簽約落地的1351個,投資總額達2.2萬億元,落地率31.6%,首超三成??梢哉fPPP模式在中國的發展速度和成果,已遠遠超出了人們的預料。但是就在PPP項目的規模和數量擴張的同時,在推進的速度和質量等方面也存在問題。正如財政部副部長史耀斌在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上指出的那樣,PPP改革仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰,所以我們不能掉以輕心。

誰都不可否認,PPP模式在城市基礎設施和公共服務領域的運用,對促進政府投融資體制的深化改革和政府投融資機制的創新,對促進我國傳統的政府投融資理念轉變和投融資模式創新等方面,起到了積極的作用。PPP已經逐步成為各級政府穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。但是,在PPP的發展過程中也出現了不同程度的亂象和缺憾。如設置壁壘,隱形阻擊民資進入;漠視政策,違規擔保承諾回購;避實就虛,社會資本跑馬圈地;誤導輿論,過度神化、泛化PPP模式;資源錯配,污染環境等,這些都會對PPP未來的健康發展造成不利影響。

 

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PPP生態環境建設迫在眉睫

面對一直滾滾向前的PPP車輪,越來越多的行業人士發現,理想和現實之間的差距逐步顯現。規范、有序推廣和運用PPP模式在實際操作過程中遇到了不同程度的阻礙,有的甚至變了味:以融資為導向的名股實債、以賭的心態參與PPP的投機者、以保底承諾和固定回報方式承攬PPP項目等現象不斷出現,危害了PPP在中國長期健康的發展。因此,我們呼吁,需要運用理性思維創建一個健康良好的PPP發展生態環境。這不僅需要各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士共同做到趨利避害,不忘初心,忠于PPP的基本要義和本源。同時,也要加強PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導向,并且盡可能通過已有的項目經驗找尋到最具可行性的方案,使其被業內人士學習、掌握,并可因地制宜地加以運用,讓PPP項目真正落地并發揮效益,為提高政府投資效率和解決項目運營管理效率起到應有的作用。

PPP要長期健康發展下去,離不開一個良好的生態環境,當前影響PPP生態環境建設的因素很多,涉及法律、政策、金融、信用和社會等方方面面。建設和維護良好的PPP發展生態環境,既要正確認識推廣PPP模式對我國政府投融資體制改革產生的根本性和長期性作用,又要避免把PPP過于神秘化、夸大化和泛化;既要充分激發市場機制在推進PPP中的決定作用,又要解決好相關利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責任不到位”的問題;既要真正體現PPP項目物有所值的基本精神,又要差別化、針對性地做好具體項目的PPP運作,降低政府的投資成本;既要平衡好不同利益主體關系,又要獲得政府部門、國企、民企、金融投資及其他服務機構等相關利益主體的支持。只有全面解決好這些問題,PPP發展的生態環境才能得到改善,逐步健康起來。

 

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PPP將迎來理性繁榮

經過三年多的砥礪前行,我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。PPP運作的規范和深化問題,已經受到各界的廣泛關注和重視。這種變化將引導地方政府、社會資本方和各類中介服務機構更加重視PPP的運作環境和運作過程,更加理性地判斷為誰出發?又希望得到什么結果?正如財政部部長肖捷在全國兩會期間所表示的,中國的PPP還處于探索階段。因此,為讓中國PPP這顆稚嫩的花朵在一個健康、寬廣的環境和空間里不斷生長、發芽、開花,與之相關的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題,也都需要得到不斷地解決,而對PPP的理性探索和穩步推進,必將迎來我國PPP發展的繁榮。

 

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資產證券化加速

2016年12月26日,國家發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》,要求各省級發展改革部門大力推動傳統基礎設施領域PPP項目資產證券化,優先鼓勵符合國家發展戰略的PPP項目開展資產證券化,同時證監會為PPP資產證券化開“綠色通道”。

資產證券化作為一種融資手段,為PPP項目拓寬融資來源、豐富我國資本市場建設帶來積極影響。同時,它對于盤活PPP項目的存量資產,緩解社會資本的投資資金壓力,也會產生實質性的幫助。PPP項目的資產證券化不僅降低了融資成本,拓寬了融資渠道,還向民間資本釋放了投資空間。從長期看,這項政策將釋放多重利好,為PPP項目建立了一個持續融資的渠道。

 

 

 

 

 

 

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民營資本參與度增高

近兩年,民營資本越來越積極地參與到PPP項目中,參與的項目數量不斷攀升。且《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布,也是為民營資本提供了更多的投資機會。截至2016年12月,財政部PPP中心公布的277個入庫項目的社會資本方共包括419家企業。其中,民營企業(含民營獨資和民營控股)163 家,占比39%;民營、含民營及外資的聯合體項目數合計139 個,占比50%;民營資本、含民營及外資的聯合體等兩類項目的投資額合計占比也達45%。中央大力推行PPP模式,正是借此鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類企業積極參與提供公共服務,給予中小企業更多的參與機會。

 

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條例法規加快落地

業內人士一直都在千呼萬喚PPP的立法,2017年,將有望成為我國PPP立法進程中比較關鍵的一年。目前我國正處于從文件號召、促進民間資本參與基礎設施和公共服務,到以PPP的立法推動民間資本參與的過程。PPP立法不可能一步到位,是先條例后立法,還是采取其他方式分階段實現,我們認為都不重要,重要的是要按照政策和規范去操作。另外,PPP立法要起作用,仍然需要多層級、多部門之間的相互理解和配合,真正體現政企雙方平等、契約精神和爭議解決機制等配套制度的建設。

 

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海內外資本雙流動

在過去20多年基礎設施建設市場的發展歷程中,中國已得到了海外的大量投資。隨著我國PPP模式大力推廣,加之近幾年提出“一帶一路”戰略以及我國資本賬戶的開放,國際產業資本與金融資本對中國PPP市場的投資規模預期將進一步加大。

同時,在2016年,中國國內資本對“一帶一路”沿線基礎設施建設、產業園區等多個領域的投資也在不斷增加,未來PPP市場的重要發展趨勢是資本在國內外市場的雙向快速流動,以實現降低資金平均成本、分散項目投資風險、提高項目平均收益率等重要目標。

 

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PPP的理論和知識密集度提高

經過三年多的探索,PPP項目理論以及在整個發展過程和生命周期中,針對PPP項目的評估、實施方案和交易結構中的規劃、設計、建設、運營、移交等不同方面所存在的問題和解決方案的分析將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項目的投資結構,資本金制度要求下的股權和債務資金等形成的融資結構,對應的操作流程、方案文本、合同體系等內容,也都需要在趨于成熟的情況下進行細化和標準化。隨著咨詢、運營、服務團隊的不斷發展壯大,其參與PPP項目的競爭力也不斷加強?,F在PPP行業不斷涌現出更多高端知識和理論,如生態環境建設理論、可持續發展理論等,必將為我國PPP項目的成功運作帶來保障,為PPP的發展提供強勁的動力。

 

 

 

不忘初心,行穩致遠,探索完善!中國的PPP必將迎來理性繁榮的一年。

 

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